William Easterly leverer nok et interessant bidrag i bistandsdebatten. Men han går ikke langt nok.
William Easterly (red.): Reinventing Foreign Aid
Under G8-møtet i Italia i sommer ble fattigdomsproblematikken i Afrika på nytt satt høyt på dagsorden. Diskusjonen gjenspeiler et vedvarende trekk ved bistandspolitikken de siste femti årene: en sterk tro på at økt tilgang til midler, felles handling og utstrakt planlegging skal kunne løse fattigdomsproblemene i Afrika.
Rundt samme tid holdt president Obama en tale i Ghana, der han understreket at et felles utgangspunkt for enhver politikk må være at afrikanere selv tar grep om egen utvikling. Som han sa:
“We must start from the simple premise that Africa’s future is up to Africans.”
Det er med andre ord to ulike hensyn som vurderes mot hverandre: ønsket om felles handling mot et felles mål, og et stadig økende fokus på eierskap og ansvar for mottakerlandene. Det er i dette spenningsfeltet de store diskusjonene innen bistandsfeltet i dag finner sted, og det er nettopp det feltet som behandles i Reinventing Foreign Aid, en ny antologi redigert av bistandskritiker William Easterly.
Store vanskeligheter
Det er i dag en utbredt holdning blant forskerne om at bistandspolitikken, slik den har vært utformet, ikke har fungert særlig godt. Men det er fortsatt stor uenighet om hva som vil være den beste veien framover for å forbedre politikken.
Samtidig er det en utbredt holdning blant praktikerne at man ønsker mer av det samme – altså de samme virkemidlene som enten har vist dårlige resultater eller har bidratt til mange av problemene – uten å se at disse utfordringene er strukturelle. Snarere enn mangel på midler, eller på samordnet handling, kan den største utfordringen oppsummeres i et enkelt sitat:
“It is a waste of money to add an evaluation component (…) – these evaluations never find an impact anyway – we should just move ahead with what we (…) know is right“.
Selv om dette sitatet er fra en ernæringsekspert, og dreier seg spesifikt om ernæringsprogrammer, er det symptomatisk for store deler av bistandsbransjen. Man er ikke i tilstrekkelig grad åpen for kritikk i forhold til enkeltprosjekter, i forhold til samarbeidspartnere, eller i forhold til de økonomiske antagelsene man baserer sitt arbeid på.
Easterly har i en tidligere bok, White Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good, pekt på flere sentrale problemer knyttet til bistandsarbeidet, heriblant feilaktige eller manglende kunnskap og incentiver. Han oppsummerer denne problemstillingen med dikotomien ‘Planners vs Seekers’, eller ‘planleggere vs entreprenører’. Det som mangler i bistandsarbeidet er entreprenørene som søker etter ny og bedre kunnskap om preferanser og måter å gjøre ting på. Grunnen til at entreprenørene eller kunnskapssøkerne er fraværende er mangelen på incentiver og markedssignaler.
Mens sentralisert planlegging er basert på begrenset kunnskap om lokale forhold kombinert med tidvis uheldige politiske incentivstrukturer, dreier entreprenørskap og innovasjon seg om å ta i bruk sin egen lokale kunnskap for å finne fram til fleksible løsninger og nye muligheter.
Med bakgrunn i denne analysen av forskjellen på byråkratenes kunnskap og incentivstrukturer, på den ene siden, og markedets desentraliserte kunnskap, oppdagelsesprosesser og profittmotiver på den andre siden, foreslår Easterly og andre av hans likesinnede å bringe flere markedsincentiver inn i bistandsfeltet, med andre ord i større grad å etterligne markedsprosessen.
I motsetning til i det frie markedet, er det ikke tilstrekkelig plass til entreprenører i bistandsbransjens byråkrati – der entreprenører vil ha brukerundersøkelser, prøve seg fram og lage lettfattelige løsninger, har bistandsbransjen vært preget av store ord og for generelle og omfattende målsettinger. Mye tyder imidlertid på at det er prosjektene som starter i det små som klarer å vokse seg store, slik Grameen Development Bank, stiftet av Mohammed Yunus, er et eksempel på. Prosjekter som starter i det store, som de ulike initiativene tilknyttet FNs tusenårsmål, har derimot en tendens til å renne bort i sanden på grunn av for vidløftige mål og for lite realisme i forhold til hva som faktisk kan planlegges. Denne skjevheten gir dermed grobunn til de samme utfordringene som i mer oppblåste deler av offentlig sektor – ineffektivitet, konsensus om egne, udokumenterte ’sannheter’, patronasjepolitikk og korrupsjon.
For dem som har lest Easterly tidligere, er alt dette velkjent. I denne antologien bringer han imidlertid diskusjonen videre: Fra hvilke problemer bistandsfeltet står overfor, til hvilke virkemidler som kan løse de mest presserende problemene.
På bedringens vei
Blant løsningene som skisseres i Reinventing Foreign Aid, er blant annet strengere krav til uavhengige evalueringer og vitenskapelig dokumentasjon. Det er påfallende i hvor liten grad organisasjoner i feltet selv tar initiativ til slike evalueringer. Dette vil være en effektiv måte å synliggjøre forskjellen mellom gode og dårlige aktører, noe som åpenbart vil komme de gode og seriøse aktørene, som oppnår resultater, til gode. Med andre ord er det behov for større transparens rundt hva bistandsaktørene faktisk foretar seg og hvilke resultater dette fører til.
Dette er dessverre et gjennomgående problem, som også rammer aktører som ellers blir sett på som blant de mer seriøse, deriblant NORAD og svenske SIDA. Som den svenske riksrevisjonen sier i sin rapport om evalueringer av SIDA: snarere enn uavhengige, vitenskapelig baserte rapporter, kan det virke som om man bruker evaluering for å rettferdiggjøre beslutninger som allerede er tatt. Det er ingen grunn til å tro at bruken er mer utstrakt i andre organisasjoner, som har betydelig færre ressurser.
I den grad man har brukt uavhengige evalueringer, har resultatene ofte vært mindre enn optimale. Riksrevisor Jørgen Kosmo oppsummerte bistanden i Norge, på bakgrunn av Riksrevisjonens undersøkelser, med ‘for lang saksbehandlingstid, svake finansieringssystemer og dårlig oppfølging av bistandsmidlene’. Det er grunn til å tro at en mer utstrakt bruk av evalueringer, og et strengere krav til at man følger opp eventuell kritikk, vil kunne føre til at man unngår like negative tilbakemeldinger i fremtiden.
Her er det med andre ord et stort forbedringspotensial, og blant annet en idébank med ‘best practices’ er blant forslagene som legges frem. En slik idébank vil gjøre det mulig å prøve seg fram i det små, det vil si med enkeltstående prosjekter i begrenset omfang, og så dele erfaringene fra disse med andre aktører. Med andre ord, å etterligne markedets desentraliserte søken etter kunnskap, som er det Easterly legger i begrepet ‘Seekers’, og gjennom prøving og feiling finne fram til ny og bedre kunnskap om hva som faktisk fungerer. Et problem med en slik tilnærming er imidlertid at all kunnskap er avhengig av kontekst. Hva som fungerer på ett sted på ett gitt tidspunkt, trenger ikke nødvendigvis å fungere alle steder til alle tider. Likevel er en slik tilnærming langt bedre enn mye av det som preger dagens bistandsplanleggere: ‘one size fits all’-løsninger i stor skala basert på urealistiske antagelser om hvordan byråkrater er i stand til å finne løsninger for andre mennesker.
Andre forbedringsmuligheter som løftes frem, er tettere kontakt med styresmaktene i landene man opererer i, i stedet for at man skaper egne bistandsnettverk. I tillegg diskuteres muligheten for å samle ressurser fra flere organisasjoner og dele dem ut felles. Slik vil transaksjonskostnadene kunne begrenses. Eventuelt bør bistanden blir mer spesialisert, i motsetning til dagens situasjon der samme organisasjon ofte er aktiv i flere land, og på flere felter. Dette er gode, realistiske tiltak, som virker gjennomførbare dersom man får bistandsaktørene og mottakerlandene med på laget. Dette er slett ikke usannsynlig, i og med at fokuset på manglende resultater i bistandsbransjen stadig øker.
Usikkert mål
Det man imidlertid spør seg selv om etter å ha lest denne boken, er om ikke disse forslagene også er forsøk på å gi nye løsninger innen det samme problematiske rammeverket. Også denne boken har som utgangspunkt at bistand er av det gode, men svakhetene er måtene den gis på. Man sier altså ikke, som blant annet Jeffrey Sachs, at det som mangler er flere midler, men snarere bedre rammeverk, bedre incentiver, flere evalueringer og en mer kritisk holdning. Likevel ligger den samme grunntanken igjen: Afrika kan bli rikt gjennom å få støtte utenfra.
Tross kritikken bidragsyterne i denne essaysamlingen har av dagens system, tross mangelen på eksempler på land som har blitt rike gjennom hjelp utenfra, og tross mangel på selvstendig forskning som viser at bistand kan gi utvikling, ønsker altså bidragsyterne å reformere systemet, snarere enn å spørre seg om man i det hele tatt bør ha et system for å søke å bringe velstand og utvikling til andre land.
Et viktig skille i denne sammenheng er de to typene bistand: utviklingshjelp og nødhjelp. Man kan med rette være kritisk til om man kan – eller bør sikte mot – å oppnå utvikling i et annet land. Kritikken rettes da ikke primært mot at midlene kunne blitt brukt mer produktivt, eller manglende resultater, men snarere de fraværende eller negative resultatene utviklingshjelp har hatt. Eller som Dambisa Moyo, forfatter av den mye debatterte Dead Aid: Why Aid is Not Working and How There is a Better Way for Africa, skriver i en nettdebatt for Financial Times:
“What the most vociferous aid proponents never seem to ask themselves is what sort of society is their aid-approach producing?”
Spørsmålet er om korrupsjon, knappe ressurser som må brukes på å skrive rapporter og det at grunnleggende statlige oppgaver som helse og utdanning overtas av bistandsaktører, er en rimelig pris å betale for å søke et mål det er usikkert om eksterne aktører i det hele tatt kan oppnå, nemlig økonomisk utvikling. Dersom man svarer nei på dette spørsmålet, kan det likevel være et rom for bistandsaktører, men da innen nødhjelpsfeltet. Dette vil inkludere oppgaver som å dele ut myggnett mot malaria, tilstedeværelse i flyktningleirer og andre kortsiktige oppgaver som gir hjelp til overlevelse snarere enn utvikling. Innen dette feltet vil forslagene som kommer frem i Reinventing Foreign Aid være svært verdifulle, da de vil kunne bidra til at denne hjelpen gis mer effektivt, og med et sterkere fokus på resultater. Selv små forbedringer i dette feltet, vil kunne redde mange menneskeliv og virke mindre forstyrrende på lokalsamfunnet når nødhjelpen trekker seg ut.
Utviklingen innen bistandsdebatten har i stadig større grad dreid seg om hvordan man kan integrere markedsmekanismer i utviklingsarbeidet. Et interessant spørsmål er hvorfor man ikke da tar skrittet helt ut, og satser på marked, snarere enn et byråkratisk, markedslignende system. Man har søkt å bevege seg i denne retningen, under overskrifter som “Trade, not Aid”, men det finnes fremdeles betydelig motstand blant aktørene i feltet mot å la afrikanske land ta del i verdensmarkedet. Eller, som Marian L. Tupy fra Cato-instituttet, skriver i nettdebatt hos Financial Times: “In a nutshell, there appears to be a peculiar lack of confidence in Africans to react to market incentives like everyone else does and to benefit from globalization“.
- Hanna Schanke (f. 1982) har Internasjonalt Baccalaureat fra Tanzania og Frankrike og Bachelor i Samfunnsøkonomi fra Universitetet i Oslo. Hun har tidligere jobbet for UNDP i Oslo, samt frivillig i New York, Dar Es Salaam, og med prosjekter i Libanon, Hviterussland og Colombia.
