Skriv ut utskriftsvennlig side

Senterpartiet påstår at byene tapper distriktene, men i 2007 overførte Oslos innbyggere utrolige 24 milliarder kroner til resten av landet via statsbudsjettet. Les det detaljerte regnestykket her.

Det står strid om distriktspolitikken i Norge, og denne artikkelen tar ikke opp det spørsmålet i sin fulle bredde. Isteden har jeg valgt å se på en mer avgrenset og derfor lettere kvantifiserbar problemstilling. Hvor mye betaler Oslos innbyggere inn til staten gjennom skatter og avgifter i forhold til det folk andre steder i landet betaler, og hvor mye får vi tilbake hva de får tilbake i form av statlige tjenester og overføringer til private, bedrifter og Oslo kommune?

Høyresidens partier i Oslo klager ofte over at det statlige inntektsoverføringssystemet diskriminerer Oslo. Det er riktig, men dette utgjør bare en brøkdel av den samlede pengestrømmen ut av byen.

Regnestykkene for inntekts- og utgiftssiden kan du lese av tabell 1 og 2, og de som er interessert i mer detaljer og kilder, kan grave seg ned i notene til slutt.

Bunnlinjen: Oslo tappes netto for omkring 24 milliarder kroner årlig, eller omlag 44.000 kroner pr. innbygger.

Denne tappingen av Oslo er både tilsiktet og utilsiktet. Det er tilsiktet at det drives en bevisst distriktspolitikk med overføringer til næringer og bedrifter i andre deler av landet, for eksempel i form av direkte distriktstilskudd og landbruksstøtte. Det er også tilsiktet at Oslo kommune får langt lavere statlige overføringer (rammetilskudd og øremerkede tilskudd) pr. innbygger enn gjennomsnittet, selv om Oslo også har særegne problemer som distriktene ikke har.

Derimot er det stort sett ikke tilsiktet at Oslo-folk betaler vesentlig mer i skatter og avgifter enn gjennomsnittet, selv om det finnes unntak også her, som lavere arbeidsgiveravgift i distriktene. Dette skjer hovedsakelig fordi Oslo er en produktiv by med mye høyere verdiskapning enn noe annet fylke.[1] Derfor er også inntektene og forbruket høyere i Oslo, og det betales mer i skatt på inntekt og forbruk.

Det skyldes heller ikke noe ønske om å favorisere Oslo at byen får uforholdsmessig mye av overføringene til forskning og kultur – det skyldes rett og slett at denne aktiviteten er sterkt overrepresentert der. Men disse få plusspostene drukner i den store sammenhengen.

Tabell 1. Innbetalinger fra Oslos innbyggere til staten, milliarder kroner, 2007

Bil-, tobakks-, alkohol-, og el-avgifter er ikke med i tabellen ovenfor.[12]

Jeg har heller ikke tatt med effekten av at svært mange arbeider i Oslo, og benytter seg av deler av det kommunale tjenestetilbudet, særlig samferdselstjenester, samtidig som de betaler skatt til andre kommuner. Oslo har ca. 100.000 flere arbeidsplasser enn sysselsatte som bor i byen.[13]

Tabell 2. Overføringer fra staten til Oslos innbyggere, virksomhet i Oslo eller Oslo kommune, milliarder kroner, 2005-2007.[14]

Statlige utgifter som ikke er orientert mot noen bestemt del av landet er ikke med over. Dette omfatter bl.a. u-hjelp, forsvar, renter på statsgjeld og sentralt byråkrati.

Bevilgningene til sykehusene er heller ikke tatt med, da det ikke finnes gode fylkesfordelte data, men lite tyder på at de er høyere pr. innbygger i Oslo enn landsgjennomsnittet, snarere tvert imot.[21]

Veibevilgningene er også unntatt, selv om Oslos systematisk får en mindre andel av disse enn andre fylker.[22] Det samme gjelder utgifter til universiteter og høyskoler, der tallene er usikre.[23]

Vi har heller ikke tatt med effekten av høyere priser til forbrukerne som resultat av at norske bønder beskyttes mot konkurranse fra utlandet. Den såkalte skjermingsstøtten utgjør 7-8 milliarder kroner årlig, noe som alene innebærer en overføring fra Oslos innbyggere til norske bønder på en snau milliard.[24]

Noen innvendinger
Selv om jeg har vært nøktern i regnestykket ovenfor, og jevnt over valgt konservative anslag og tilnærmingsmåter, vil det erfaringsmessig reises mange innvendinger. La meg ta noen av de viktigste:

1. Verdiskapingen skjer i distriktene.
Myten baserer seg på en forveksling av verdiskaping og eksportverdi. Det er riktig at eksporten fra enkelte kommuner i distriktene er svært høy. Dette skyldes som regel at verdiskapingen på slike steder domineres av eksportrettet virksomhet.

Å likestille eksport og verdiskaping er en av de eldste mytene i økonomien, knyttet til merkantilismen før Adam Smith revolusjonerte sosialøkonomien. Det skal altså være mye bedre å få en krone for å selge fisk til Portugal enn å få en krone for å selge IT-tjenester til Molde.

Vi kan stille oss spørsmålet: Dersom det er slik at mange distriktskommuner har høye eksporttall, hvorfor er de da ikke veldig rike? Det skyldes for det første at det langt fra er sikkert at eksporten er lønnsom. Dette svinger veldig fra år til år, særlig fordi eksportproduktene fra distriktene i høy grad er konjunkturømfintlige råvarer. For det andre, og viktigere: Disse eksport-orienterte stedene ”importerer” varer, tjenester og kapital for store summer, enten fra utlandet, slik aluminiumsindustrien gjør, eller fra resten av landet.

Selv om vi skulle se på eksportinntektene isolert, ligger Oslo bra an, selv om god statistikk er vanskelig å oppdrive. Dette skyldes at Oslo har stor eksport av tjenester innen shipping, finans, forsikring, reiseliv etc.

Statistisk Sentralbyrå har tall som viser verdiskapningen (brutto regionalprodukt) fordelt på fylker. De ferskeste tallene finnes i Fylkesfordelt nasjonalregnskap for 2006. Dersom vi holder olje- og gassvirksomheten på norsk kontinentalsokkel utenfor beregningene, finner vi at Oslo ligger 89 prosent over landsgjennomsnittet for BNP pr. innbygger.

Bruttoregionalprodukt (BNPR) pr. sysselsatt fordeler seg derimot mer jevnt, da det her tas hensyn til pendlingen – her ligger Oslo snaue 27 prosent over landsgjennomsnittet. En betydelig andel av verdiskapingen i Oslo skyldes således bidraget fra personer som er bosatt i andre fylker, særlig Akershus, og betaler sin skatt der.

2. Den høye andelen statlige arbeidsplasser i Oslo innebærer en overføring til Oslo.
Det er riktig at andelen statsansatte i Oslo er langt høyere enn i resten av landet, litt avhengig av hvilken del av staten man inkluderer.[25] Når dette likevel ikke kan regnes som en overføring til Oslo, skyldes det at statsadministrasjonen utfører oppgaver som kommer hele landet til gode, og at den er lagt til Oslo av praktiske og økonomiske grunner. En annen lokalisering ville ha kostet skattebetalerne mer.[26] Vi skiller altså mellom pengestrømmer som er knyttet til kjøp av tjenester (i form av arbeidskraft) som kommer alle landets innbyggere til del, og som kjøpes på mest effektiv måte, og pengestrømmer som har som siktemål å støtte en person eller en aktivitet.

Som tidligere nevnt er det også flere som arbeider i Oslo og skatter til andre kommuner enn det er statsansatte i Oslo. Selv om vi trekker ut all statlig virksomhet, vil likevel bruttoregionprodukt i Oslo ligge godt over landsgjennomsnittet. Men det kan hevdes at hovedstadsfunksjonene som Oslo har gir positive ringvirkninger for resten av økonomien i byen. Hadde man flyttet hovedstaden til Lillehammer ville det utvilsomt ha ført til at mange arbeidsplasser hadde blitt borte fra Oslo. På den annen side hadde trolig mange av de ansatte i det statlige byråkratiet gått over i privat virksomhet i Oslo, og pendlingen inn til Oslo ville blitt redusert. Innvirkning på pengestrømmen via staten av et slikt scenario er vanskelig å overskue.

3. Oljen tilhører distriktene.
Jeg har i mine beregninger utelatt særbeskatningen på oljevirksomheten på norsk sokkel, mens oljerelatert virksomhet som foregår på land i kystfylkene og alle skatter fra oljearbeiderne er tatt med. Dette er rimelig fordi norsk forvaltning av oljeressursene bygger på at den ekstra store avkastningen som denne virksomheten gir (grunnrenten) tilhører hele det norske folk. Den ledes derfor til statskassen gjennom spesielle skatter og avgifter som er langt høyere enn for annen næringsvirksomhet. Det ville være feil å la disse inntektene tilflyte for eksempel bykassen i Stavanger eller Bergen.

Politiske konklusjoner
Og hva er så de politiske implikasjonene av dette? Det kunne det skrives mye om, men jeg skal la det være i denne omgang. Bare kort: Jeg går ikke inn for et system uten noen form for geografiske overføringer. Norge er ett land, og Oslo har visse fordeler av å være hovedstad, noe jeg har vært litt innom ovenfor.

Men det er gode argumenter for å redusere i hvert fall den tilsiktede tappingen av Oslo. Så får vi heller leve med at Oslo-folk, fordi vi er rikere enn landets befolkning for øvrig, betaler mer i skatter enn andre.

Og så må det bli slutt på spredningen av myten om at verdiene skapes på landet, og at byfolk egentlig snylter på bønder og industriarbeidere. Det er ikke sant.

[2] Oslo hadde i gjennomsnittet for året 2007 omkring 11,78% av landets innbyggere. Denne kolonnen angir hvor mye Oslo-folk skulle ha betalt/fått tilbake dersom byen lå på landsgjennomsnittet.

[3] Kilde: SSBs statistikkbank, tabell 05423. Gjelder også fellesskatt, folketrygdavgift og formueskatt.

[4] Kilde: Statsbudsjettet for 2008.

[5] Basert på andelen av omsetning (17,8%) av fast eiendom, SSB statistikkbank, tabell 03222. Det omsettes ikke flere eiendommer i Oslo, men gjennomsnittsprisen er vesentlig høyere.

[6] Nasjonale tall er hentet fra SSBs skatteregnskap – tabell 03732.

[7] SSBs statistikkbank, tabell 03811 oppgir grunnlaget for arbeidsgiveravgiften fremkommer. Denne er så multiplisert med satsen i Oslo, dvs. 14,1%. Dette tallen er imidlertid fra 2006, og justert til 2007-nivå ved å forutsette at økningen i arbeidsgiveravgift var den samme i Oslo som i resten av landet. Arbeidsgiveravgiften er regnet på basis av arbeidstakerens bosted, ikke deres arbeidssted. I virkeligheten er innbetalingene fra Oslo langt større, siden ca. 428.000 arbeider i byen, mens 326.000 av byens egne innbyggere er sysselsatt (2008-tall og statistikkbankens tabell 05613). Altså er det netto drøye 100.000 fra andre fylker (i høy grad Akershus) som bor utenfor, men jobber i Oslo. Skatteinnbetalingene fra disse, både stats-, fylkes- og kommuneskatt, regnes her til deres bosted, ikke til Oslo.

[8] Kilde: Statsbudsjettet for 2008, regnskapstall for 2007.

[9] Anvendbare fylkesfordelte tall finnes ikke. Ved å anvende momstallene direkte er det mange feilkilder. Siden momsen innbetales gjennom flere ledd, og ikke bare av sisteleddet som er endelig forbruker av varen eller tjenesten, vil innbetalinger fra grossistleddet, der Oslo er sterkt overrepresentert, fordreie bildet. Vi har isteden tatt utgangspunkt i Fylkesfordelt Nasjonalregnskapsstatistikk for 2006, der det fremgår at husholdingskonsumet pr. innbygger i Oslo ligger 14,4% over landsgjennomsnittet.

[10] Kilde: Statsbudsjettet for 2008.

[11] Ifølge SSBs skattestatistikk (tabell 04180) for etterskuddspliktige sto Oslo for omkring 22 av 69 milliarder i utlignet bedriftsbeskatningen utenom Kontinentalsokkelen (der de spesielle oljeskattene slår inn) i 2006, og 22 av 62 milliarder i 2007. Dette gir imidlertid et overdrevent bilde av Oslo-folks bidrag. For det første skapes deler av det skattbare overskuddet til selskaper med forretningsadresse i Oslo utenfor byen, og for det andre er mange av arbeidstakerne som bidrar til overskuddet bosatt utenfor byen.  Jeg har isteden valgt å legge til grunn at Oslo står for samme andel av bedriftsbeskatningen som av den personlige inntektsskatten til staten (toppskatt + fellesskatt).

[12] Dette skyldes at det ikke finnes tilfredsstillende måter å regne ut Oslos andel av disse særavgiftene på. En metode kunne være å anvende SSBs forbruksundersøkelse, men der er Oslo og Akershus slått sammen. Alkoholforbruket ligger ganske sikkert høyere i Oslo, men enn del av dette skyldes tilreisende, slik at det er vanskelig å finne sikre tall. Bilutgiftene er lavere i Oslo enn i Akershus, og akkurat på dette punktet er det usikkert om Oslo ligger over landsgjennomsnittet. Færre har (dyrere) biler, og flere bruker kollektivtransport. I Nord-Norge betaler de mindre i el-avgift, men dette gir ikke store utslag. Samlet sett avviker innbetalingene fra Oslos innbyggere for disse avgiftene trolig ikke vesentlig fra landsgjennomsnittet.

[13] Se note 7.

[14] Dersom ikke annet er oppgitt, er beregningene her hentet fra Østlandsforsknings rapport Statlige Utgifters Geografi i 2005 (Rapport nr. 07/2007).  Jeg har unnlatt å oppdatere disse postene til 2007, da en slik justering uansett ikke ville gjøre mye fra eller til.

[15] Oslos andel av landets befolkning i 2005 var i gjennomsnitt 11,55%, og 11,78% i 2007.

[16] Tallene lar seg ikke enkelt hente ut av offentlig tilgjengelig statistikk, og er basert på kommunikasjon med Statistisk Sentralbyrå. De omfatter hele kommuneforvaltningen, dvs. også inkludert kommunale foretak og interkommunale selskaper.

[17] Forskningsbevilgningene har blant annet som formål å sikre vekstkraften i norsk økonomi, og forskningsresultatene vil ha positive effekter også andre steder enn der pengene brukes. Likevel har jeg valgt å regne dette som en overføring knyttet til forskningsinstitusjonens lokalisering.

[18] For mange samferdselsformål (flytransport, jernbane, posttjenester) kompliseres bildet av en høy grad av kryssubsidiering. Oslos innbyggere benytter seg i langt større grad av flyplasser, primært Gardermoen, som yter nettobidrag til Avinor, som igjen bruker inntektene til å subsidiere flyplasser i distriktene. I de senere år har departementet forsøkt å ta hensyn til en del av kryssubsidieringen ved å innføre en egen post for kjøp av ulønnsomme tjenester.

På grunn av disse vanskelighetene med å tilordne store deler av samferdselsutgiftene, har jeg valgt å bare ta med samferdselsutgifter som har eksplisitte geografiske formål i denne oppstillingen, dvs. tilskudd til ulønnsomme flyruter (476 mill), Hurtigruten (267 mill.) og ferjesubsidier (1,5 mrd) – alt for 2007. Fra 2004 har det vært en stimuleringsordning for kollektivtransporten i de store byene, og Oslo har nytt godt av denne. I 2007 mottok Oslo 63 millioner av en samlet bevilgning på 154 millioner.

Staten bevilget også 1,6 mrd. til innkjøp av jernbanetjenester, hvorav en del går til nærtrafikken i Oslo-området. Dette dreier seg i høy grad om transport av pendlere som ikke bor og skatter til Oslo. Vi har valgt å se bort fra jernbanetjenester i vår beregning.

[19] Her har jeg anvendt tallene for Oslo og Akershus i rapporten fra Agderforskning (2009), og dette er gjennomsnitt for perioden 2001-2007. Etter mitt skjønn overvurderer disse tallene Oslos andel, siden hele utgiften til statlige institusjoner som ligger i Oslo men betjener hele landet, fordeles på Oslo & Akershus. Eksempler er Kulturrådets administrasjonsutgifter, Nasjonalteatret, Nasjonalbiblioteket og alle museene. Også den delen av Rikskonsertenes og Riksteatrets utgifter som ikke er tilknyttet turnevirksomheten tilordnes fullt ut Oslo, der administrasjonen ligger, selv om det primært er resten av landet som nyter godt av denne virksomheten. Det er altså et produsentperspektiv som legges til grunn, ikke et konsumentperspektiv. Agderforskning argumenterer for at det er vanskelig å skille Oslo og Akershus, og når jeg anvender fellesposten for disse to fylkene vil dette trekke i motsatt retning, siden overføringene til Oslo rimeligvis er større enn til Akershus, også dersom vi ser på hvem som konsumerer kulturtjenestene.

[20] Her er befolkningsandelen hentet fra Agderforsknings rapport.

[21] Det finnes ingen data som direkte viser hvor mye av statens utgifter til helsetjenester som går til Oslos innbyggere. I henhold til SAMDATA-rapporten Nøkkeltall for spesialisthelsetjenesten 2006, var de samlede utgiftene til helsestell pr. innbygger i 2006 innen Helse Øst (som omfattet Oslo) noe under landsgjennomsnittet. Utgifter til somatisk helsestell var kr. 10485, mot 11427 som landsgjennomsnittet (s. 152), mens Øst lå på topp innen psykisk helsevern, og utgiftene var der 3362 mot 3058 kroner pr. innbygger. Samlet sett lå kostnadene pr. innbygger omkring 4,5% lavere enn landsgjennomsnittet. Senere er Helse Øst slått sammen med Helse Sør (som hadde relativt høye kostnader) til Helse Sør-Øst og i senere års rapporter ligger kostnadene i denne helseregionen litt over gjennomsnittet.

[22] Fordelingen av overføringen til samferdselsformål er vanskelig. Den statlig eide og finansierte delen av samferdselsnettet som fysisk sett ligger i Oslo er på grunn av byens begrensede utstrekning ikke særlig stort. Dette veinettet brukes også i høy grad til transitt av gods og personer som ikke har tilhørighet i Oslo. Oslo kommune har også betydelige utgifter til veier som brukes av utenbys folk. Dessuten påfører transittrafikken Oslos innbyggere betydelige støy og miljøplager. På den annen side er det opplagt at Oslos innbyggere i høy grad benytter seg av veinettet utenfor byens grenser.

[23] I 2008 var det ifølge SSBs 18.156 studenter som hadde Oslo som bostedsadresse da de var 16 år, av i alt drøye 200.000 der bostedsfylket var oppgitt og ikke var utlandet. Jeg tviler på om tallet er riktig, da det er kontraintuitivt at Oslo-ungdommen tar mindre høyere utdanning enn andre, spesielt ettersom innvandrerandelen i høyere utdanning er i betydelig vekst. Oslo-ungdommen tar i overveiende grad sin utdanning ved institusjoner i Oslo, som på grunn av stordriftsfordeler har lavere kostnader pr. student enn gjennomsnittet. På den annen side er det mange studenter som er oppvokst utenbys som slår seg ned i Oslo etter endte studier. Byens økonomi, inkludert kommunens gjennom skatteinngangen, høster derfor en del av fruktene av denne investeringen i utdanning.

Men i det større bildet er det ikke slik at innflyttingen til Oslo omfatter bare netto bidragsytere til de kommunale kasser, men også et stort antall mennesker som påfører kommunen betydelige sosiale utgifter. En stor del av enslige langtidsmottakere av sosialhjelp er for eksempel oppvokst utenfor byen.

[24] Nasjonalbudsjettet for 2008 oppgir den samlede støtten, dvs. budsjettstøtte og skjermingsstøtte til ca 19 milliarder kroner. Den har ligget omkring dette beløpet i en årrekke.

[25] Andelen varierer etter hvilken del av statsadministrasjonen vi ser på, se Lie (2003). Kjernevirksomheten – ”statsbyråkratiet” om man vil, består av departementer, direktorater og etater, og her lå Oslos andel på 37% i 2000 (drøye 17.000 av 47.000). Omtrent samme andel finner vi i høyere utdanning. Spredningen er helt annerledes i forsvaret og Vegvesenet, mens statlige helseinstitusjoner (Rikshospitalet, Radiumhospitalet etc.) før alt ble overtatt av staten i 2002 lå i Oslo. Tar vi med fristilte institusjoner som Posten, NSB og helseforetakene kommer vi opp i omkring 300.000 statsansatte. Delprivatiserte Telenor vil vel knapt se seg selv som statsansatte.

[26] Jeg mener derfor at Østlandsforskning (se note 14) blander sammen epler og pærer når de regner statlige lønninger som en overføring. De likestiller i praksis en statlig ansatt med en trygdet.