Verdenssamfunnet anerkjenner ikke grenser som endres ved militærmakt. Men kriger kjempes og vinnes likevel, og skaper såkalte frosne konflikter. Det er på tide å la noen av dem smelte.
Etter et fullstendig og totalt nederlag på slagmarken i Andre Verdenskrig måtte Tyskland avstå store landområder til Polen. Det omstridte Alsace-Lorraine måtte endelig oppgis til Frankrike. Millioner av tyskere måtte bryte opp fra Polen og Tsjekkoslovakia – i Frankrike ble de boende som en minoritet. I dag er landene relativt gode venner. Det er historien om det fantastiske europeiske prosjektet som reiste seg i asken av Andre verdenskrig og om EUs vellykkede utvidelse østover. Men det er også et utgangspunkt for å reflektere over hvordan konflikter kan avsluttes.
Makt eller rett?
Etter Andre verdenskrig har verdenssamfunnets svar i møte med territorielle konflikter nesten alltid vært å insistere på grensene slik de var før konflikten – status quo ante bellum. Tanken bak er god: Grenser skal ikke kunne endres ved makt. Befolkninger skal ikke kunne fordrives. Det skal gi en orden i det internasjonale systemet, og det skal frata potensielle aggressorer mye av incentivet for å innlede angrepskrig: Eventuelle gevinster ved krigen i form av grensejusteringer eller annekteringer vil ikke bli godkjent av verdenssamfunnet. I dagens verden er det krevende, om enn ikke umulig, for et land å leve med grenser som ikke anerkjennes.
Prinsippet har også blitt gjort gjeldene for de mange nye statene som er kommet til etter Andre verdenskrig, som en følge av avkolonialisering eller oppslittingen av føderasjoner: Grensene fra før avkolonialiseringen eller oppsplittingen skal videreføres uti possidetis juris. Også dette er tenkt å hindre kriger om nye grenser.
Problemet er ikke at incentivene ikke fungerer. Det gjør de kanskje i noen grad. Men de fungerer ikke godt nok. Det forekommer fortsatt kriger om territorium. Og fortsatt er det ofte slik at en part vinner, i hvert fall militært. Og ofte vil vinneren diktere vilkårene for freden, i alle fall de facto. Hva skjer da?
Det skapes et incentiv til ikke å innrømme nederlag, og i stedet la både konflikten, eventuelle flyktningproblemer og en oppdemmet revansjisme gå i arv til neste generasjon.
Delvis som en følge av verdenssamfunnets motvilje mot å anerkjenne slike de facto endringer, skapes permanente, fastfrosne konflikter. På bakken er konfliktene kanskje militært avklart eller avgjort. I mange tilfeller er den nye i virkeligheten i tråd med det et flertall av befolkningen ønsker. Men internasjonalt anerkjennes ikke situasjonen. Den tapende part har dermed ekstra god grunn til å holde fast ved sine krav. Det skapes et incentiv til ikke å innrømme nederlag, og i stedet la både konflikten, eventuelle flyktningproblemer og en oppdemmet revansjisme gå i arv til neste generasjon. Nordmenn ble nylig minnet om okkupasjonen av Vest-Sahara i forbindelse med oljefondets investeringer. De frosne konfliktene i Nagorno-Karabakh, Abkhasia eller Sør-Ossetia status er permanente sikkerhetsutfordringer, og i fjor eskalerte situasjonen i Sør-Ossetia til en krig mellom Georgia og Russland.
Selv om det er mye godt bak tankegangen om grensenes ukrenkelighet, er derfor spørsmålet om det holder, om det oppveier ulempene, eller om en mer sak-til-sak-orientert tilnærming er bedre. Alternativet er selvsagt heller ikke ukomplisert eller ukontroversielt, og kan det kan være spesielle forhold i hver konflikt som gjør at det å gå inn for en avklart løsning øker snarere enn svekker sjansen for ny konflikt. Men hvis vi legger til side det grunnleggende prinsippet om ikke å endre statsgrenser eller anerkjenne de facto-utfall av kriger, kan det i noen tilfeller være avgjørende for avveiingen verdenssamfunnet må gjøre.
”Verdenssamfunnet” er selvsagt ikke en enhetlig aktør, og kan ha ulike vurderinger. I noen tilfeller gir det mer mening å snakke om Vesten, fordi et samlet Vesten fortsatt er en helt dominerende kraft i internasjonale relasjoner.
En kort (og overfladisk) gjennomgang av utvalgte konflikter (som bare i begrenset grad tar inn over seg hva som dypest sett er rettferdig) synliggjør noen av dilemmaene.
Nagorno-Karabakh
Nagorno-Karabakh var en hovedsakelig armenskspråklig enklave som administrativt tilhørte den aserbajdsjanske sovjetrepublikken. Etter Sovjetunionens fall brøt konflikt ut. Armenerne i Karabakh krevde uavhengighet fra Aserbajdsjan. Armenia gikk inn i konflikten, og vant relativt raskt militært.
Karabakh har vært de facto selvstendig i nært samarbeid med Armenia siden 1994, og befolkningen er nå fullstendig armensk. Ingen land anerkjenner Nagorno-Karabakh. Titusenvis av aseriske flyktninger fra Karabakh bor som flyktninger i Aserbajdsjans hovedstad Baku, og myndighetene ønsker ikke å integrere dem for ikke å signalisere at de gir opp kampen å få tilbake Karabakh.
Status quo er ustabilt og farlig. Revansjismen er sterk i Aserbajdsjan, og landet vokser økonomisk og militært. Aserbajdsjan vil aldri få området tilbake uten gjennom en ny krig. Armenia er foreløpig den sterke part, og har støtte av Russland. Men den uavklarte situasjonen bidrar til å holde liv i aserbajdsjanske drømmer om å få territoriene tilbake.
Verdenssamfunnet ville kunne sikre freden bedre ved å anerkjenne Karabakh.
Hva hadde skjedd om verdenssamfunnet hadde anerkjent Nagorno-Karabakh? Og ville det være mulig? Verdenssamfunnet kunne her tenkes å stå nokså samlet. Med unntak av Tyrkia har Aserbajdsjan få veldig klare allierte. Aserbajdsjan hadde selvsagt blitt rasende. Men ingen sterke land er på deres side. Russland har tradisjonelt tatt Armenias side i denne konflikten. Som en stor oljeprodusent er Aserbajdsjan ikke helt uten maktmidler, men mot et samlet verdenssamfunn har landet lite å stille opp med.
Vurdering: Verdenssamfunnet ville kunne sikre freden bedre ved å anerkjenne Karabakh. Over tid ville også Aserbajdsjan måtte innstille seg på den nye situasjonen. Landet ville få større sjanser til å kunne få en utvikling mindre preget av tanken om militær revansj. Flyktningene i landet ville måtte integreres, og ville få et bedre liv. Nagorno-Karabakh ville antagelig forenes med Armenia, og situasjonen i området ville bli enklere.
Sør-Ossetia og Abkhasia
Sør-Ossetia og Abkhasia er problemer som ligner på Karabakh. Begge områdene var formelt en del av den georgiske sovjetrepublikken. Under Sovjetunionens oppløsning økte spenningene i begge områdene, som begge hadde en stor ikke-georgisk talende befolkning. Osseterne har stammefrender på andre siden av grensen med Russland, mens abkhaserne er et isolert folk etnisk sett.
Blodig krig fulgte, og med støtte fra Russland og mot et Georgia i intern oppløsning vant Abkhasia og Sør-Ossetia militært. Særlig fra Abkhasia ble mange georgiere fordrevet, kanskje et flertall av befolkningen fra før konflikten.
Siden begynnelsen av 1990-tallet har den militære realiteten vært at Georgia ikke har hatt kontroll i disse områdene, og at Russland har vært en garantist mot georgisk militær revansjisme. Situasjonen er spent og ustabil, noe fjorårets krig i Sør-Ossetia var en blodig påminnelse om. Samtidig synes det rimelig avklart at Georgia ikke vil få områdene tilbake uten ny krig, som sannsynligvis vil involvere Russland. Skal områdene tilbake må det skje frivillig, som et følge av suverene valg.
Over tid ville Georgia kunne legge bort revansjismen, og konsentrere seg om sin egen politiske og økonomiske utvikling. Flyktningene vil måtte gi opp drømmen om å returnere, men det tyder alt på at de må gjøre uansett.
Hva ville skje om verdenssamfunnet anerkjente Abkhasia og Sør-Ossetia? Det ville være et historisk nederlag for Georgia og for Saakashvili, og ville kunne bidra til turbulens i Georgia. En stor andel av landets voksne befolkning deltok i krigene på begynnelsen av 1990-tallet og er personlig berørt. Sør-Ossetia ville muligens bli en del av Russland. Abkhasia har en mer usikker fremtid. Begge områdene er for små til å ha gode sjanser som selvstendige land. Georgias mulighet til å få områdene tilbake militært om de er internasjonalt anerkjent, vil være lik null, og i full strid med alle landets øvrige interesser.
Vurdering: Over tid ville Georgia kunne legge bort revansjismen, og konsentrere seg om sin egen politiske og økonomiske utvikling. Flyktningene vil måtte gi opp drømmen om å returnere, men det tyder alt på at de må gjøre uansett. De selvstendige områdene vil måtte vurdere om de faktisk har forutsetninger for å være selvstendige stater. Om Georgias samfunnsmodell viser seg å være vellykket, kan det tenkes at områdene ønsker seg tilbake om ti-tyve år; men det kan også tenkes at områdene blir en del av Russland.
Vest-Sahara
Vest-Sahara var en spansk koloni frem til 1975. Spania inngikk en avtale med Marokko og Mauritania om en deling av landet, men avtalen vant ikke internasjonal anerkjennelse. Selvstendighetsbevegelsen POLISARIO gjorde krav på landet og proklamerte Den sahrawiske arabiske demokratiske republikk (SADR) med støtte fra Algerie. Konflikten brøt løs.
Det ble raskt klart at Marokko var den militært overlegne part, og landet hadde snart de facto kontroll over nesten hele området. Men få land anerkjente det marokkanske styret. POLISARIO og Marokko inngikk en våpenhvileavtale i 1991. Siden har det vært ulike forsøk på forhandlinger, som ikke har ført frem. Situasjonen betyr at POLISARIO innimellom truer med ny krig, at mange fortsatt lever i flyktningleire i Algerie med uavklart status, og at naturressursene i området ikke utvinnes. Befolkningen i den marokkansk-kontrollerte delen av området er blandet, og det er antagelig et flertall som ønsker å være en del av Marokko – men dette flertallet inkluderer mange nye bosettere som har kommet fra (resten av) Marokko de siste 35 år.
Det er sannsynlig at vestlig aksept over tid også ville påvirke andre land i regionen. Marokkos evne til å integrere og utvikle området ville øke.
Situasjonen i dag er uoversiktlig. Mange afrikanske land anerkjenner SADR. Noen arabiske land anerkjenner Marokkos suverenitet i området. Vesten har ikke tatt side, FN heller ikke. Det er fullstendig usannsynlig at Marokko vil gi slipp på området i overskuelig fremtid, og POLISARIOs mulighet til å endre situasjonen med militærmakt er ikke-eksisterende.
Hva ville skje om verdenssamfunnet anerkjente Marokkos suverenitet? Et problem i Vest-Sahara er at verdenssamfunnet er delt. De arabiske landene anerkjenner Marokko, resten av de afrikanske landene i hovedsak SADR. Hva med Vesten? Vesten kunne tatt stilling for Marokko. Det hadde ikke umiddelbart tatt vekk POLISARIOs kampvilje, og på kort sikt kunne POLISARIO kanskje tenkes å svare med vold. På den annen side hadde anerkjennelse lagt et større press på Algerie for å avslutte den implisitte støtten til POLISARIO. Uten algerisk aksept ville POLISARIO være ytterligere svekket. Det er sannsynlig at vestlig aksept over tid også ville påvirke andre land i regionen. Marokkos evne til å integrere og utvikle området ville øke.
Vurdering: Vestlig anerkjennelse ville muligens kunne sikre området bedre ved å anerkjenne Marokkos suverenitet, men det foreligger også risikoelementer.
Kan konflikter smelte?
Kan noen av disse frosne konfliktene avsluttes i et status quo post bellum? Kanskje. Det er i så fall avhengig av at verdenssamfunnet – eller i hvert fall Vesten – opptrer samlet. Det må tas hensyn til hva som kan oppfattes som rettferdig og rimelig, og det må tas hensyn til hvordan situasjonen blir for den tapende part. Det er mange farer og vanskeligheter også med en slik tilnærming.
Tankegangen jeg skisserer her, er ikke helt uten presedens. Ved ett tilfelle har Vesten gjort akkurat dette – i Kosovo. Kosovo var en frossen konflikt relativt kort, siden krigen i 1999 og frem til selvstendigheten i 2008. I løpet av denne perioden ble det klart at Serbia ikke kunne få tilbake kontroll uten etter en krig som Vesten ikke kunne tillate, og som Serbia dermed heller ikke kunne vinne. Det var også klart at situasjonen for serberne i Kosovo er utsatt, at Kosovo har et uttall problemer som selvstendig stat og at enkelte andre stormakter – særlig Russland – ville motsette seg selvstendighet for Kosovo.
Om ti år vil revansjismen i Serbia være sterkt svekket. Om tredve år vil ingen tenke på at Kosovo kunne vært en del av Serbia.
Likevel gjennomførte man selvstendigheten. Konflikten i Kosovo er ikke helt avsluttet. Men hadde man latt konflikten forbli frosset i frykt for å endre grenser, provosere Serbia eller Russland, ville den hatt et stadig potensiale for å tine, for å vekkes til live, for å gå over i varm konflikt. Min vurdering er at situasjonen i dag snarere er at konflikten gradvis smelter, og renner bort. Om ti år vil revansjismen i Serbia være sterkt svekket. Om tredve år vil ingen tenke på at Kosovo kunne vært en del av Serbia. (Så kan det selvfølgelig være at en nasjonalistisk leder om tre hundre år bruker Kosovo som unnskyldningen hun trenger for å starte en ny storkrig – men det er en annen sak.)
Jeg tror logikken bak løsningen av konflikten i Kosovo har gyldighet også andre steder: La konflikter smelte i stedet for å fryse dem. Hvor stort gyldighetsområde er, er vanskelig å si. De tre eksemplene nevnt her, er kandidater. Mer geopolitisk utfordrende er det om man begynner å snakke om flyktningproblemet i Palestina (altså palestinere som er fordrevet fra det som i dag er anerkjent som Israel) eller om Taiwans status. Det får bli neste artikkel.
- Nils August Andresen (f. 1978) er samfunnsredaktør i Minerva.
[...] This post was mentioned on Twitter by Tidsskriftet Minerva, Frida S. Gullestad. Frida S. Gullestad said: kan frosne konflikter smelte? @nilaug i minerva http://www.minerva.as/?p=7718 [...]
Nå er jo Øst Timor et eksempel på at den tapende part kan vinne frem etter lang tid om den bare ikke gir opp. Det samme kan man vel også sin om de baltiske landene. Jeg er veldig skeptisk til Vest Sahara, da det i praksis er å akseptere okkupasjon av et annet land. De andre eksempelene er derimot helt greie.
Vedrørende Kosovo bør vel nevnes at “selvstendigheten” kun er anerkjent av ca 50 av 190 land, og at området ikke har sete i FN. (Men det går seg nok til. Rett viker for makt).
Om Kosovo brukes som eksempel for andre områder i lignende stilling, bør en vel søke å unngå at grenseområder med befolkning lojale mot den opprinnelige staten, blir innlemmet i den nyutskilte staten.
Det er oppskrift på konflikt i generasjoner.
Interessante tanker, men folkeforflytningene etter andre verdenskrig havner vel litt i samme kategori som undertrykking av homofile eller strenge straffer for de som avviker fra statsreligionen – man gjorde det før, det fikk samfunnet til å se enklere ut, men det er ikke mindre etisk forkastelig av den grunn.
Utover det kan det kanskje være en case for å endre grenser i noen situasjoner – folkeavsteminger burde være den enkle løsningen, men i flere av eksemplene dine har det vel vært relativt uproblematisk for den okkuperende makt å flytte inn ivrige, unge mennesker som lett vil utgjøre flertall i en eventuell folkeavstemning.
En logisk konskevens av dette ville jo være at Israel fikk de okkuperte områdene også? Det vil garantert ikke løse problemet siden Hamas aldri kommer til å gi seg før hele Israel er tilbakeført til muslimsk styre, men det kan vel knapt bli værre enn det er?
Enig i at folkeforflytningene etter krigen var dypt problematiske – på samme måte som krigene som førte til dagens situasjon i eksemplene jeg nevner også var dypt problematiske. Spørsmålet mitt er hva man gjør når den eventuelle uretten er blitt begått – og det er absolutt et vanskelig spørsmål. I mange situasjoner er svaret definitivt at vi ikke aksepterer uretten, og kjemper for å få den reversert. De sakene jeg tar opp, er i hovedsak – etter min bedømmelse – saker der man kan diskutere i hvor stor grad urett har skjedd, men hvor muligheten til eventuelt å få den reversert ser ut til å være svært begrenset. En slik bedømmelse er selvsagt subjektiv, men tanken er at om verdenssamfunnet (eller Vesten) er enig i en slik bedømmelse, kan det danne grunnlag for politikk.
I Vest-Sahara har som du nevner Marokko “flyttet inn” folk. Et aserisk mindretall ble fordrevet fra Nagorno-Karabakh, fra Abkhasia antagelig et georgisk flertall. Det er åpenbart ikke rimelig at verdenssamfunnet aksepterer folkeforflytninger en masse, og det er vel også mye av tanken bak dagens syn på grensers ukrenkelighet. Jeg skriver også at det må ta hensyn til hva som kan oppfattes som rimelig og rettferdig, og hvordan situasjonen vil være for taperen. Men i mitt rammeverk er det ikke automatisk slik at det er urimelig å endre en grense.
For den tapende part vil situasjonen på ett vis alltid være urimelig. Det er urimelig for fordrevne georgiere at det er fordrevet. Spørsmålet er hvordan vi håndterer det. Jeg mener ikke å være skråsikker på svaret, men synes spørsmålet bør stilles.
Romfarer Spiff: Jeg foreslår ikke å anerkjenne status quo post bellum som et prinsipp – jeg foreslår bare at status quo ante ikke alltid er en gyllen regel, og at konkrete vurderinger må til. Mine konkrete vurderinger i tilfellet Vestbredden og Gaza er at Israel ikke ville, og ikke ville kunne, gi politiske rettigheter til araberne i områdene selv etter en internasjonalt anerkjent anneksjon (fordi araberne da i løpet av få år ville være i flertall). Det vil være en permanent uholdbar situasjon. Å erstatte en midlertidig uholdbar situasjon med en permanent uholdbar situasjon kan knapt sies å være et fremskritt. I tilfellene jeg diskuterer er tanken å erstatte en permanent uholdbar situasjon med en permanent akseptabel situasjon. Det kan selvsagt diskuteres om det treffer i hvert av tilfellene, men det er altså det som er grunnlogikken.
Jeg har ikke problemer med de eksempler du nevner.
Historisk er det imidlertid vel generelt å si at “verdenssamfunnet ikke anerkjenner grenser som endres med militær makt”. Verdenshistorien har nok eksempler på det motsatte.
Jeg synes ellers at begrepet “verdenssamfunnet” hverken kvantitativt eller kvalitativt er et presist eller meningsfullt begrep. Uttrykket kan brukes om tyve_tredve talls stemmer i FN sammenheng eller om tunge og signifikante størrelser. Hvis begrepet inkluderer en eller to stormakter får begrepet “verdenssamfunn” straks en større betydning, spesielt hvis man kan moblisere et signifikant FN vedtak i saken. (SR resolusjon). Hvis “verdenssamfunnet ” inkluderer en viktig regional organisasjon er det igjen annerledes.
Hvis en konflikt ikke løses folkerettslig eller gjennom annen inngripen som eksempelvis megling etc., er vel hovedregelen at en slik konflikt vil “smelte”,eller for å bruke annet uttrykk,simpelthen brenne ut eller opphøre. Hvis konflikten derimot internasjonaliseres eller magasineres og pleies for fremtidige generasjoner, har man derimot et annet problem.
Konflikter med et stort relegiøst eller etnisk innhold vil ofte tilhøre denne kategori. Det vi noe upresist kaller ” Midtøsten konflikten ” har både et relegiøst og et etnisk innhold. Denne konflikt har sin opprinnelse
i de arabiske nabostaters motstand mot å akseptere opprettelsen av staten Israel i 1948.De etterfølgende kriger i 1956, 1967 og 1973 har i dypeste forstand sin årsak i dette samme forhold. Folkerettslig bygger Israel på FN`s delingsresolusjon av 1947. Territoriet ble utvidet gjennom
de arabiske palestineres flukt fra det opprinnelige britiske mandatområdet i 1948 som følge hovedsakelig av det arabiske angrep. Også senere har Israel utvidet sitt territorium etter de arabiske angreps kriger , men har senere gitt tilbake territorium erobret i Sinai,Gaza og Libanon, med undtak av Golan høyden og Vestbredden.
Israel erobret Vestbredden etter den arabiske angrepskrig i 1967.Vestbredden var etter FN`s delingsplan opprinnelig ment på tilhøre den palestinske statsdannelse, men området ble erobret av Jordan under krigen i 1948.I følge FN er området okkupert av Israel, I følge bindende SR resolusjoner er landet forpliktet til å evakuere de okkuperte områder,
men Israel mener at denne forpliktelse ikke omfatter hele Vestbredden.
Det er lett å kritisere israelske bosettinger på Vestbredden. Israel tilbød seg å forhandle etter seieren i 1967. men det israelske forhandlingsutspill ble massivt avvist av de arabiske stater. Det var i denne situasjon hvor de israelske bosetttinger tok til.
Det er neppe realistisk å forvente at Israel vil frivillig oppgi alle sine bosettinger på Vestbredden.
Det er ei heller realistisk at Israel vil akseptere noen vesentlig tilbakevending av etterkommere av de opprinnelige palestinske flyktninger fra 1948. Dette gjorde Israel klart allerede i 1948 da en slik tilbakevending ville utgjører en sikkerhets risiko.
Det er i denne sak nok et tilleggsproblem at i følge FN`s regler (UNWRA) betraktes også etterkommere av de opprinnelige flyktninger som flyktninger , slik at dette tall nå er kommet opp i flere millioner.
Dette bidrar ikke til å løse problemet, like lite som de arabiske nabostaters uvilje mot å treffe tiltak som kan løse/mildne problemet.