Markedssvikt er et reelt problem, men det var ikke markedssvikt som forårsaket finanskrisen. Det var politisk styringssvikt som skapte boblen i boligmarkedet og utløste de økonomiske nedgangstidene vi fortsatt ikke er kommet ut av.
Civita har denne uken gitt ut boken Svikt!, skrevet av Marius Doksheim og Kristian Kjøllesdal, som tar for seg Public Choice. Les også Marius Gustavson sin artikkel ”Et økonomisk blikk på politikken”, som Minerva publiserte 16. desember.
Professor Roger Congleton mener public choice har mye å lære oss om finanskrisen.
Public choice-forsker Roger Congleton ved George Mason University har skrevet en akademisk artikkel, publisert i det prestisjetunge tidsskriftet Public Choice, som tar for seg finanskrisens politiske økonomi. Her går han nærmere inn på hvordan ulike grupper av politiske aktører – velgere, politikere, byråkrater og særinteresser – har virket inn på politikken som har blitt ført i USA. Congleton mener at denne politikken har bidratt til å forsterke ubalansene som oppsto i forbindelse med finansboblen på 2000-tallet, og stiller seg også kritisk til selve krisehåndteringen fra høsten 2008 og fram til i dag.
Velgere og boligeiere
Flere utredninger om finanskrisens årsaker, deriblant flere av Civitas egne, har pekt på hvordan den amerikanske boligpolitikken har bidratt til å destabilisere finansmarkedet og den amerikanske økonomien. Denne politikken kan derfor virke lite rasjonell fra et økonomisk perspektiv. Public choice lærer oss imidlertid at det som virker ufornuftig for økonomien som helhet, kan være svært rasjonelt for grupper av politiske aktører, slik som særinteresser, politikere og visse velgergrupper – på kort sikt.
Det første poenget vi kan hente fra en public choice-forståelse av boligpolitikken i USA er at medianvelgeren, eller ”velgeren i midten”, også er en eiendomsbesitter. Vedkommende eier sin egen bolig. Det er dermed i de fleste velgeres interesse at myndighetene fører en politikk som øker verdien på deres boliger. Som Congleton påpeker:
”Velgerne i midten eier sin egen bolig. Denne utgjør mesteparten av formuen deres, og når boligen stiger i verdi, vil de tjene på det. Det gir derfor mening ut fra et public choice-perspektiv å utforme politikk som støtter boligprisene, for på den måten å fri til medianvelgeren.”
Rasjonell uvitenhet
Disse velgerne vil i det minste ikke motsette seg en slik politikk, med mindre de er klar over eventuelle sekundære og mer langsiktige virkninger som kan slå tilbake på dem selv. Dermed er vi inne på det andre hovedpoenget om bolig- og finanskrisen hentet fra public choice. Det er fullt rasjonelt for velgere å ikke bruke tid og krefter på å sette seg inn i ulike politiske grep og reguleringer – for eksempel reguleringer av finansnæringen eller detaljene i boligpolitikken – siden de uansett ikke har mer enn marginal påvirkning på politikken som enkeltmennesker og siden politikken tilsynelatende har liten innvirkning på deres egne liv.
Hva velgerne anser som viktig å ha kunnskap om, kan selvsagt ha endret seg noe etter krisen, men fortsatt vil velgere flest bruke lite tid på å sette seg inn i ulike reguleringer og politiske tiltak. Det er i hvert fall ingen overdrivelse, når Congleton i sin artikkel i Public Choice skriver at ”offentlige inngrep på tilbudssiden i boliglånsmarkedet aldri har vært en viktig sak i valgkampen.”
Dette er et sentralt problem ved demokratiske systemer. Velgerne har alt for lite kunnskap om de aller fleste politiske saker, og politikerne bruker derfor tiden på symbolsaker, som kanskje er mindre viktige – men der velgerne enkelt forstår problemet. Som Congleton påpeker: ”Politikerne presses til å engasjere seg i de ’store’ sakene – de som velgerne bryr seg om.” Det kan være nok for velgerne å vite at ”politikerne bryr seg om boligeierne” og dermed fører en politikk som ”hjelper” dem, uten at verken politikerne eller velgerne trenger kjenne godt nok til risikoen og negative langsiktige virkninger.
Sosialpolitisk sparebluss
Politikerne på sin side har incentiver til å velge en politikk som gir dem stemmer, og i henhold til public choice-teorien om ”velgeren i midten”, vil det lønne seg å føre en politikk til fordel for boligeiere, fordi gjennomsnittsvelgeren også er en boligeier. En slik politikk virker selvsagt også langt mer attraktiv hvis den ikke påfører skattebetaleren noen ekstra kostnader. Dermed er vi inne på noe som har satt sitt særpreg på den amerikanske boligpolitikken i flere tiår: Boligeiere og profesjonelle investorer subsidieres, men uten at statsbudsjettet belastes. Dette er såkalt ”off-budget”-politikk, noe som har blitt behandlet i et tidligere Civita-notat om den amerikanske boligpolitikken, der fenomenet ble omtalt som sosialpolitikk på sparebluss.
Ved bruk av implisitte statlige garantier og statlig opprettede boligfinansieringsinstitusjoner, har myndighetene grepet inn i markedet for å øke tilgangen på boligkreditt til potensielle boligkjøpere. En slik politikk virket gunstig for boligeiere, politikere, reguleringsinstanser og finansinstitusjoner så lenge boligprisene steg, fordi økte priser fjernet risikoen for at lån skulle forfalle. Men denne trenden kunne ikke vare evig. Prisstigningen på boliger og boliggjeldsprodukter var i stor grad basert på en ikke-bærekraftig kredittboble, som tok slutt da sentralbanken satte opp renten. Dette blir nærmere behandlet i en Civita-rapport om krisen.
”Det er en dårlig politikk når myndighetene oppfordrer banker til å ta for stor risiko”, påpeker Congleton, og vektlegger flere sentrale politiske feilgrep:
”Myndighetene bidro til å forsterke boblen ved å sørge for et stadig større marked for boliglån. De presset fram en boligpolitikk som var ’off-budget’. Dermed kunne utlånsvirksomheten føres i langt større omfang, noe som bidro til størrelsen på boblen og krakket. Samtidig unnlot myndighetene å hente inn og forsyne investorer med god nok informasjon om den nye typen av verdipapirer [boliggjeldsprodukter, min anm.]. Førstnevnte er venstresidens feilgrep. Sistnevnte tilhører høyresiden, som trodde at markedet fungerer perfekt, selv uten de rette institusjoner for å sikre at investorer har den rette informasjonen om sine investeringsobjekter.”
Vektleggingen av institusjoner og dermed rammevilkårene for markedet står sentralt innen public choice. Det er disse rammene og reglene som må forbedres for å endre folks incentiver og tilgang på informasjon. Congleton mener at myndighetene kan bidra til et mer fungerende marked ved å sikre bedre informasjon om kvaliteten og risikoen tilknyttet ulike investeringsobjekter, som for eksempel strukturerte boliggjeldsprodukter – verdipapirer som har spilt en ledende rolle i finanskrisen.
Statlige og private byråkratier
Et annet viktig poeng for Congleton er at vi ikke må gjøre den motsatte feilslutningen av den markedssvikt-tilhengerne gjorde før public choice-retningen kom på banen. Selv om staten ikke alltid er perfekt, vil det ikke dermed si at markedet alltid er perfekt: ”Å tenke seg at offentlig sektor har dårlige institusjoner og at privat sektor har perfekte institusjoner er rett og slett galt.”
Vi kan dermed bruke public choice også på å analysere de beslutningsprosesser som finner sted i private organisasjoner, som bedrifter og ideelle stiftelser, selv om dette har blitt gjort i liten utstrekning så langt. Gordon Tullock, regnet som en av public choice-retningens viktigste grunnleggere, skrev en bok på 60-tallet om byråkratiet. ”Her skiller han ikke nødvendigvis mellom statlige og private byråkratier, og analysen kan i så måte anvendes på begge organisasjonsformer”, påpeker Congleton. ”Innen alle store organisasjoner, finner vi en kamp om ressurser. Byråer ønsker å maksimere sin innflytelse og tilgang på ressurser.”
Kritisk krisehåndtering
Congleton er svært kritisk til hvordan myndighetene har taklet finanskrisen. Han mener det er langt bedre å ha tenkt ut regler for krisehåndtering før krisen oppstår, og foreslår følgende tommelfingerregel:
”Hvis du har et gjentagende problem som du må reagere raskt på, er det bedre å ha faste institusjoner og klare regler for hva du skal gjøre. På den måten unngår du å gjøre så mange feil.”
Congleton trakk lignende konklusjoner da han på nært hold studerte krisehåndteringen av orkanen Katrina, og fremhevet betydningen av faste institusjoner og en klar politisk ansvarsfordeling mellom ulike instanser og myndigheter. Sistnevnte har sin klare parallell i finanskrisen. Den oppsplittede reguleringsstrukturen gjorde ansvarsforholdene uklare og ingen gjorde en god nok jobb med å holde tilsyn med finansnæringen som helhet. Dette henger igjen sammen med det som kalles reguleringsarbitrasje, der et finansselskap kan velge hvilken instans det vil reguleres av, for på denne måten å oppnå ”snille” reguleringer. Et slikt system har imidlertid også visse fordeler, ifølge Congleton, ved at det tillater mangfold og utforsking av hvilke type reguleringer som fungerer best. Men disse fordelene må veies opp mot de mange ulempene finanskrisen har avdekket.
Frykten for den store depresjonen
Et annet problem Congleton finner kritikkverdig ved myndighetenes krisehåndtering var den stadige referansen til den store depresjonen. Pratet om ”finanskrise,” ”kredittkollaps” og ”depresjonen” ble faktisk tatt i bruk selv før man hadde tilgjengelig informasjon som tilsa at dette var en fare. Denne retorikken skremte markedsaktørene og kan ha forverret situasjonen:
”Da tidligere finansminister Paulson begynte å ta i bruk denne retorikken, opplevde aksjemarkedet umiddelbart et kraftig fall. Det samme skjedde da Obama begynte å trekke inn den store depresjonen under forhandlingene om krisepakken i januar i år – aksjemarkedet stupte. Da Obama la om retorikken, steg markedet igjen.”
Frykten for en gjentagelse av den store depresjonen har vært fremtredende blant amerikanske pengemyndigheter og makroøkonomer siden 30-tallet. Dette har vært et ledemotiv i sentralbanksjef Bernankes håndtering av finanskrisen og også håndteringen av det forrige amerikanske krakket på begynnelsen av 2000-tallet.
Kritikken av Keynes
Arven fra den store depresjonen besto blant annet av en nyorientering i økonomifaget, med vekt på en aktiv statlig politikk for å motvirke nedgangskonjunkturer og depresjoner. Denne fagutviklingen knyttes gjerne til den britiske økonomen John Maynard Keynes.
Public choice-grunnlegger og Nobelprisvinner James Buchanan avdekket svakheter ved den keynesianske politikken.
James Buchanan, en av public choice-skolens sentrale teoretikere, anvendte sin økonomiske analyse av politiske prosesser til en grunnleggende kritikk av Keynes og etterkrigstidens keynesianske økonomiske politikk. Han påpekte at Keynes hadde glemt å ta i betraktning den politiske konteksten da han utformet sine politiske anbefalinger. Finanspolitikken ble besluttet av demokratisk valgte politikere som ønsket å tekke sine velgere, ikke minst for å bli gjenvalgt. Dermed ville det oppstå en ubalanse – en asymmetri – i statsbudsjettene. Politikerne ville velge skattekutt og økt pengebruk for å motvirke nedgangstider, men ville ikke gjøre de nødvendige innstramminger i oppgangstider. Dermed ville både staten og statsutgiftene vokse seg stadig større over tid.
Det var nettopp dette som skjedde i USA etter at den keynesianske finanspolitikken fikk sitt gjennombrudd med John F. Kennedy og Lyndon B. Johnson på 60-tallet. Man opplevde en eksplosiv vekst i statsutgiftene og budsjettunderskuddene, ikke minst på grunn av krigen i Vietnam og nye sosialpolitiske ambisjoner under navnet ”Great Society”. Resultatet ble som kjent 70-tallets økonomiske stagnasjon og oppblåste stat.
Obamas fallgrube
I dag er de fleste økonomer enig i public choice-økonomenes kritikk av den tradisjonelle keynesianske finanspolitikken, og pengepolitikken har lenge vært det foretrukne virkemiddelet i kampen mot konjunkturene. Dette har riktignok endret seg kraftig under den nåværende krisen, og vi ser på nytt en voldsom økning i statsutgiftene og det amerikanske budsjettunderskuddet. Hvorvidt dette vil føre til en ny periode med kraftig inflasjon, statsfinansiell svekkelse og vedvarende økonomisk stagnasjon, er det for tidlig å si noe om. Men faren er absolutt til stede.
Public choice-faget gir flere viktige innsikter i de politiske beslutninger som er blitt tatt i tilknytning til krisehåndteringen, både av Bush- og Obama-administrasjonen:
”Krisetider gjør det mulig for staten og politikerne å gjennomføre raske og store omveltninger i den økonomiske politikken. Særinteressene får ofte stor innflytelse, ved at de bedriver effektiv lobbyvirksomhet, noe som øker potensialet for rent-seeking.”
Et godt eksempel er hvordan finansnæringen fikk endret regnskapsreglene i fjor høst. Man gikk bort fra såkalt ”fair value”, basert på at investeringsobjekter regnskapsføres i henhold til løpende markedspriser (”mark-to-market”). Dette styrket umiddelbart selskapenes finansielle stilling. Congleton mener dette er et typisk eksempel på at særinteressene ”kaprer” de institusjoner som er satt til å vokte over dem, med andre ord reguleringsinstansene og Kongressen. Chicago-skoleøkonomen George Stigler ga dette fenomenet tilnavnet ”regulatory capture” og mente at dette var et iboende problem med alle former for statlige reguleringer. De produsenter og næringsinteresser som underlegges reguleringene, har ofte langt mer ressurser, kunnskap og egeninteresser enn velgere og politikere til å endre lovverk og praktisering av reguleringer til sin egen fordel. Derfor konkluderer Congleton slik i Public Choice:
”Mange av avgjørelsene til det amerikanske Finansdepartementet synes å være i tråd med teorien om ’regulatory capture’, fordi de gagner selskapene som har mottatt støtte og deres ansatte langt mer enn vanlige skattebetalere.”
Public choice-teorier kan altså forklare mange av årsakene til finanskrisen: Ved å anvende økonomiske tenkemåter på politiske prosesser, kommer man frem til nye innsikter. På samme måte kan public choice forklare mye av det vi leser om i avisene, ser på TV, eller ser rundt oss til daglig. Civitas nye bok Svikt! kan forhåpentligvis bidra til å øke kunnskapen om denne retningen i norsk politisk offentlighet.
- Marius Gustavson (f. 1970) er prosjektleder i Civita
